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中国财税政策的再分配效应

放大字体  缩小字体 发布日期:2021-03-16  浏览次数:35
核心提示:财税政策对于一国经济增长至关重要,也是改善收入分配的关键工具。改革开放以来,中国经济持续了40多年的高速增长,政府财政和税收政策发挥了重要作用。党的十九大报告指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。平衡、包容、共享的增长

财税政策对于一国经济增长至关重要,也是改善收入分配的关键工具。改革开放以来,中国经济持续了40多年的高速增长,政府财政和税收政策发挥了重要作用。党的十九大报告指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。平衡、包容、共享的增长成为新时代中国经济发展的主要目标,因此财税政策不仅要推动经济增长,更需要发挥其改善收入分配的功能。为实现这一目标,中国财税体制需要逐步向公共财政体系转型,通过公共财政对社会财富进行再分配,改善收入分配、降低社会不平等,实现公平增长。

对政府而言,促进收入分配改善的直接手段是再分配政策。再分配政策包括税收政策和财政支出政策。一方面,实行累进税率的税收政策可以直接降低收入不平等,提高高收入家庭税率,降低低收入家庭税率可以改善收入分配。另一方面,政府可以通过财政支出改善收入分配,其直接手段是对低收入者进行转移支付(包括为低收入者提供最低生活保障、失业保险、医疗保险等),间接手段是通过更加包容性的政府支出(如对教育、医疗和基础设施的投资)项目使低收入人群可以更多获益。经过再分配之后,一国收入不平等程度往往会大幅度下降。不论是发达国家还是发展中国家,初次分配后的不平等程度都比较高,基尼系数普遍在0.5以上,中国初次分配中的不平等程度仅略高于其他国家。经过再分配之后,大部分发达国家的不平等程度都出现了大幅度下降,发展中国家的再分配作用则要弱得多,而中国再分配政策仅使得基尼系数下降了0.034。

为什么中国再分配政策未能有效降低不平等?以农村税费体制改革为切入点,研究中国财税体制对农村不平等的影响,发现取消村组提留、乡镇统筹费用显著改善了收入分配。农村费用改革(下文简称“费改”)解释了1997—2000年与2005—2008年收入不平等下降的43%—49%。

进一步研究表明,“费改”前,低收入阶层的村组提留和乡镇统筹费负担更重,造成税费越高,不平等程度越高。“费改”后,初始农业费用负担重、收入水平低、受流动性约束强的家庭收入上升更多,从而大大降低了农村收入不平等。农村税费改革影响不平等的另一渠道是公共支出。收入、教育水平更高以及有公职人员的家庭在农村公共支出中受益更大,税费改革降低了公共支出水平,从而整体降低了农村收入不平等。

改革开放之初,中国农民收入水平较低,1978年,农民人均收入仅为133.6元,提高农民收入,解决温饱问题成为中国农村改革的第一要务。家庭联产承包责任制通过赋予农民承包经营权极大地提高了农民积极性,农业生产率大幅上升,农民收入显著改善。

1978—1984年,农民人均收入上升了121.8%,增幅超过城市人均收入上涨幅度(58.4%)。1984年中国城市改革开始全面启动,家庭联产承包责任制的制度红利效应开始下降。1984—1994年,城镇居民年均收入增长率为7.5%,农村居民年均收入增长率仅为2.9%,城乡收入差距不断扩大。

为刺激农民生产积极性,提高农民收入,中央政府从1994年开始提高粮食收购价格,1994—1996年粮食收购价格分别上涨了46.6%、29%和33.2%。粮食收购价格的提高直接增加了农民收入,农民人均收入从1993年的458.5元上升到1996年的612.6元,年均增长率为11.2%。

然而,粮食收购价格改善农民收入的效果有限,1997—2000年,农村人均收入年均增长率仅为4%,农民收入增长再度放缓。与此同时,农民税费负担却在不断加重。农村税费负担名目繁多,1997年全国共清理出涉及农民负担的项目累计17389个,其中县乡两级的项目占清理总数的80%。

据估计,2000年农民税费负担在225亿—269亿元之间,农民承担的税费负担占农民收入比重高达10.2%—12.2%。为降低农民负担、提高农民收入,中央政府从2000年开始全面启动农村税费体制改革。

改革分为两个阶段,第一阶段“费改”的主要政策目标是规范农村税费体制,制止农村基层政府的乱摊派和乱收费行为。2000—2003年,“费改”的主要内容可概括为:“三个取消”——取消屠宰税、取消乡镇统筹款、取消教育集资等专门面向农民的行政事业性收费和政府性基金;“一个逐步取消”——用三年时间逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工;“两个调整”——调整农业税税率,调整农业特产税征收办法;以及“一项改革”——征收农业附加税以替代原来的村提留。

2000年3月2日,中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,决定以安徽省作为农村税费改革试点。2001年,江苏省在全省范围内进行农村税费改革。2002年,国务院下发通知决定河北、内蒙古、黑龙江、吉林、青海等16个省(市、自治区)为扩大试点省。同年,上海市和浙江省自费进行改革。2003年农村税费改革在全国范围内推开,各地各级政府结合自身实际,分步骤分批次逐步深化改革。

农村税费体制改革第二阶段的主要内容是农业税减免与取消,即“税改”。2004年开始,随着国务院下发《关于促进农民增加收入若干政策的意见》,农业税减免试点成为农村税费改革进一步深化的重要步骤。

农业税是指农民家庭当年向国家税务部门(或代理部门)缴纳的全部税金,包括家庭经营纳税和其他非家庭经营纳税。2004年,吉林、黑龙江等8个省份全部或部分免征了农业税,河北等11个粮食主产省区降低农业税税率3个百分点,其他地方降低农业税税率1个百分点。2005年上半年,中国22个省免征农业税;2005年底28个省(市、自治区)及河北、山东、云南3省的210个县(市)全部免征了农业税。从2006年1月1日起废止《农业税条例》,农业税在全国范围内取消。

农业费用指家户上交的村组提留、乡镇统筹费,提留包括公积金、公益金和管理费三部分,统筹费包括乡村办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等部分。农业费用负担从2001年开始大幅下降,直至2004年基本保持平稳,与“费改”时间相吻合。2003年,农业税减免工作逐步推开,样本数据中农业税负担也从2003年开始迅速下降,直至2006年基本保持不变。由于在农业税改革过程中,仍然保留了对部分作物的税收,如烟草税等,因此虽然农业税比例未降至0,但在全国范围来看,农村税费负担已趋于0,农村税费改革对减轻农村税费负担的效果十分显著。

农村税费体制改革伊始,对于税费改革成效的讨论就成为学者研究的热点。已有研究发现,农村税费改革减轻了农民负担、增加了农民收入,但在税费改革第二阶段的农业税减免未能显著增加家庭收入。农村税费改革也导致村庄公共物品供给水平显著下降,同时导致县级政府的财政负担有所增加,在长期内降低了公共服务的供给。但是,对于农村税费体制的再分配作用及其对收入分配的影响则鲜有研究。事实上,税费改革期间,农村收入不平等发生了明显变化。

农业部农村固定观察点调查数据显示:1987—2008年,农村不平等情况整体呈现缓慢上升趋势;2001—2004年,随着税费改革的推进,基尼系数有较明显的下降,但在2004年之后有所反弹。

大量文献考察了中国农村收入不平等的影响因素,包括地理位置和物质资本,人口规模和人力资本,以及土地制度等。现有文献对农村不平等的考察主要集中于初次分配中,对再分配的影响则涉及很少。

如果税费本身具有累进特征,且再分配功能有效,税费负担下降则会导致再分配功能下降,进而加剧收入不平等;相反,如果税费不具有累进特征,或再分配功能没有实现,则税费负担下降不会提高收入不平等,甚至会降低收入不平等。

具有广泛代表性的长时期的农户跟踪数据,使我们可以在宏观分析税费体制改革对不平等影响的基础上,更好地探寻其微观作用机制。

税费体制改革分两步进行,第一步“费改”于2000—2003年逐步取消了村组提留、乡镇统筹费,但由于税费改革涉及乡镇和村委的实际利益,政策从制定到落实存在一定的时滞,直至2004年,样本中最后的8个村完成“费改”。农村税费改革的第二步为“税改”,2004—2005年逐步取消了农户向国家上缴的农业税和农业特产税(保留了烟草税)。

农村税费改革的第一阶段“费改”显著改善了农村收入不平等情况,其改革前初始农业费用负担越高,在改革中农村收入不平等下降程度越大。这与工具变量模型得到的结果相一致。由于农业费用负担加剧了收入不平等,通过农村税费改革,农业费用负担显著降低,农村不平等情况得到明显改善,而且初始农业费用负担越高的村庄,改革后收入不平等指数下降越多。

实证研究表明,农业费用负担对农村收入不平等具有显著的正向影响,农业费用负担越高,农村收入不平等程度越高,为何征收更多的村组提留、乡镇统筹费用不能改善收入不平等,农村的再分配政策是如何运作的。本节主要研究“费改”对农村收入不平等的影响机制。

收入再分配政策在中国农村并没有改善收入分配。解释可能有两种。一是农户上缴的村组提留和乡镇统筹费用具有累退性,即收入越高的阶层农业费用负担越低,而收入低的阶层农业费用负担更高;二是政府公共支出可能不利于低收入阶层,农业费用上缴后,通过再分配政策使得高收入阶层受益更多,而低收入阶层获益较少。

在“费改”前,收入水平越低的农户,承担的农业费用负担越重。而取消农业费用的改革,对低收入阶层更加有利,有利于改善收入分配。

对于相同的公共支出,收入层次更高、主要劳动力教育水平更高、有国家公职干部和村干部的农户的人均收入水平更高。换言之,公共支出增加没有起到改善收入分配的作用,低收入者在公共支出中获益更少,公共支出上升反而恶化了农村不平等。因此,经过“费改”,人均公共支出降低,收入阶层低、主要劳动力教育水平低、没有国家干部和村干部的农户受到的负面影响更小,反而改善了农村收入不平等。

基层政府对农户的直接转移支付并非向低收入者倾斜。农村“费改”前,收入最高的前10%的农户平均每年得到43.3元政府补贴,而最低收入10%的农户平均每年只得到30.7元。“费改”后,政府提高向农民的补贴,最低收入10%的农户平均每年可以得到258.2元政府补贴,但仍然低于收入最高前10%的农户的补贴收入(313.6元)。尽管“费改”后政府的补贴额有所提高,但转移支付作为财政支出调节不平等的直接抓手,未能缓解农村收入不平等。

尽管农业税改革没有显著改善农村内部收入不平等,但它对农民减负起到了重要作用。2004—2006年,国家财政的农业税收从242亿元下降到45.25亿元,相当于农民人均减负28.8元;而“三农”财政支出由2004年的2337亿元增长至2006年的3173亿元,相当于农民人均收入上升121.5元。农业税的减免和“三农”财政支出的增加,有效降低了农民负担。

我国农业补贴项目不断增加、补贴覆盖的范围和补贴力度也逐渐加大,如2002年设立的良种补贴、2004年开始实行的农机购置补贴和种粮直补、2006年补充的农资综合补贴等,以上四项补贴的资金规模从2002年的1亿元增加到2012年的1653亿元,相当于农民人均收入增加了257.3元,农业四项补贴为城乡收入比的缩小贡献了12.2%。

取消农业费用征收,显著改善了农村不平等状况。农村费用改革解释了1997—2000年与2005—2008年收入不平等下降的43%—49%。究其原因,农业费用负担的累退性和农村公共支出对收入、教育水平更高以及有公职干部和村干部家庭的偏向,是农村收入不平等的主要影响机制,因此,取消农村费用有利于促进社会公平。

缩小收入分配差距、逐步实现共同富裕,走共享发展道路,是新时代中国特色社会主义建设的重要内容。政府改善收入分配的重要手段是财税政策。在不同发展阶段,财税政策发挥的功能有所差异。在经济发展初期,财税政策的主要目的是推动经济增长,其再分配功能有限。

农村税费体制改革的实践表明,在经济发展初期,由于改善收入分配并不直接进入地方政府的考核体系,基层政府和地方政府主要着力于促进经济增长,对改善收入分配差距的作用有限,取消农村税费有利于促进社会公平。在经历了40多年高速增长之后,财税体制需逐步向公共财政转型,改善收入分配、促进社会公平将成为未来财税体系的重要职能。

农村税费体制改革是提高农民收入、降低农村不平等程度的重要举措。在取消农业税费之后,中央又出台了一系列提高农民收入、改善农民生活的政策,包括粮食直补、新型农村合作医疗保险、新型农村社会养老保险等,这些政策大大提升了农民的福利水平,城乡收入差距在2008年之后显著缩小。然而,农村社会不平等依然存在,贫困问题始终没有完全解决。

党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,脱贫攻坚战取得决定性进展。我国成为世界上减贫人口最多的国家,也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。打赢脱贫攻坚战,巩固脱贫攻坚成果,需要建立解决相对贫困的长效机制,把社会主义制度优势更好地转化为国家治理效能。下一阶段,改善收入分配需要不断走向制度化,财税政策是主要抓手,以改善收入分配为重要功能的公共财政体系改革势在必行。

 
 
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